Menu
Woocommerce Menu

澳门新浦京网投站网止快速发展中要维护好农民的土地权益

0 Comment

政府工作报告提出,农村土地制度关乎农村的根本稳定,也关乎中国的长远发展,其核心是要保障农民的财产权益。“把集体土地确权当成大事来做”、“让农民真正成为土地的主人”、“让农田活起来”,代表委员纷纷建言

一、引言
在坚持家庭联产承包责任制的基础上,农村土地流转是实现农业规模化、现代化和市场化经营的有效方式。因此,土地流转问题近年来一直是理论界和政策层面…

近日,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》,明确了相关工作的重大政策问题。据了解,有关部门将力争在明年年底前基本完成全国农村集体土地的确权登记发证工作。这将是我国农村土地制度发展演变过程中很有意义的一个事件。

解放和发展农村生产力,调动农民的积极性,必须保障农民的财产性权利,尤其是农民的土地使用权。随着农村和农业的发展,以及城镇化进程的不断加快,这一问题显得更为紧迫。一方面,囿于土地使用权不能流转的束缚,农业经营规模一直较小,农业科技发挥作用空间有限,农业生产力也难以实现质的飞跃;另一方面,城镇化过程中征地补偿过低,损害农民利益的事件时有发生,工业化冲击下农民弃耕打工,耕地荒废的现象普遍存在,究其根源,也都与现行农村集体土地制度和土地使用权有关。

一、引言

我国农村集体土地确权登记发证工作开展已有10年之久,截至目前,农村集体土地确权登记已完成逾70%。按照有关部门的解释,此次集体土地确权登记发证,是对土地权利归属的确认而不是调整。土地确权登记,本质上是为保护农民的土地权利。只有搞清楚地是谁的,谁在用,才能为维权提供依据。国家这次给农村集体土地核发“身份证”,范围将覆盖到全部农村范围内的集体土地。《意见》的发布,不仅为农村土地确权登记提供了规范和政策依据,进一步扫清了确权登记工作中的障碍,也为更好地保护农民权利奠定了基础。

在这个意义上,无论推进新型城镇化,还是实现农业现代化,都离不开对农民土地权益的保障。一些地方土地确权试点的实践已经充分证明,只要农村集体土地的生产经营权直接交到农民手中,允许自由流转和债权抵押,就能再次带动广大农民的包地种地热情,也能解脱部分进城务工农民的种地负担,还可以培育以家庭农场、农业合作社为代表的现代化农业经营组织,从而促进农业产业化、机械化、规模化。

在坚持家庭联产承包责任制的基础上,农村土地流转是实现农业规模化、现代化和市场化经营的有效方式。因此,土地流转问题近年来一直是理论界和政策层面广泛关注的热点问题。对于农户承包地流转受到哪些因素影响的问题,已有的研究发现,土地流转规模在地区之间的差异主要由农村经济发展水平、农村产业结构、人均耕地数量、地方政府的政策取向等4方面的因素所决定(浙江大学农业现代化与农村发展研究中心,2001)。农民人均收入水平高、第一产业比重小、人均耕地数量适中、地方政府对土地流转的政策扶持力度较大的地区通常土地流转规模较大,反之就比较小。从土地集体经营逐步过渡到家庭承包经营,从家庭承包经营基本制度的确立到土地不同经营形态的创新,中国农村土地制度变迁一直在实践着一种效率更高的制度对另一种制度的替代,我国农村土地制度的变迁过程均表现出“帕累托改进”,其绩效非常显着(张红宇,2002)。在我国农业现代化进程中,农村土地流转制度改革是一个不断创新的过程。我国目前农村土地流转制度改革主要有土地股份合作社、土地信用合作社、土地转包、城乡统筹等不同模式。这些土地制度改革创新模式既有成功的经验,也存在法律缺失、制度不完善、组织不健全、政策力度不足等方面的问题(杜朝晖,2010)。通过法律规范、制度创新、组织建设、政策支持等来促进我国农村土地流转制度改革,是加快我国农业现代化的现实要求。

深化土地制度改革、促进城乡统筹发展,是我国工业化、城镇化和农业现代化同步推进中亟待破解的重大课题,是破除城乡二元结构、转变土地利用方式的必由之路,也是落实以人为本、改善民生、促进社会和谐稳定的根本要求。近年来,在现有经济制度框架下,我国采取土地利用规划调控、土地利用年度计划管控、土地整治重大项目实施、城乡建设用地增减挂钩试点、征地制度改革试点、集体建设用地流转试点等多项措施,积极推进城乡土地利用结构优化和土地收益分配格局的调整,有效地推动了城乡统筹发展。但总体上,农民的土地权益没有得到足够的保障,需要从制度设计上逐步加以改进。

35年前,安徽省凤阳县小岗村,18个农民怀着“吃饱饭”的朴素梦想,用18个鲜红的手印,开启了农村土地由统到分、由“吃大锅饭”到家庭联产承包的新时代。35年后的今天,亟待以土地确权为突破口,开启农村土地制度的二次改革。唯有做好“现实的土地上”的制度改革、制度保障工作,才能帮助广大农民在“希望的田野上”放飞梦想,拥抱未来。

为了适应新形势,进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作,国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发[2011]60号)(王世元,2011)。这种对农村集体土地确权的方式对农村土地流转有何影响?土地流转后,是否有利于农户、企业和政府之间的契约关系的稳定,是否能够为农业规模化、集约化经营建立长久基础?这是本文结合A县案例分析将要回答的问题。

当前中国农村土地改革应该如何推进?一些专家认为,一是改变目前泛粮食安全政策,尽快划分出基本农田制度,放宽其他农村土地的管制;二是授予农民宅基地与承包地抵押权;三是对征地制度进行改革,压缩目前的征地范围,除了纯公益性用途外,其他的非公益用地应该由用地单位与农民协商解决。无论如何,自农村开始的改革开放已经进行了30多年了,农村土地联产承包责任制所带来生产力解放的潜力已经不再明显释放,而随着工业化、城镇化的发展,土地级差地租带来的巨大利益诱惑却在不断侵蚀着农村发展和农民的利益增长。在此背景下,在农村土地制度改革上有一些积极探索,寻求划时代的制度变革是值得努力的。

二、集体土地确权对农村土地流转和农业发展的影响分析

目前,一些地方鼓励集体土地股份制改革,很有探索意义。一些地方使用农村建设用地搞工业,给农民的补偿不够,如果实行股份制,农民以土地入股,可以比较有效地解决农民的就业和收益问题,对农民利益是一个很好的保障,可以有效地缓解征地带来的矛盾。股份制可以说是现有土地制度框架下较好的机制,尤其是当前集体经济较为强大,解决了土地集体所有和使用权私有之间的矛盾,使得土地的收益分配更加平等,也是对现有征地制度的矫正。

产权明晰有利于效率改进。农村土地产权清晰对于提高农业投资和发展农业生产力具有重要作用。家庭联产承包责任制作为一种产权明晰的方式,在当时的经济条件下极大地发挥了制度效应,促进了农业生产力水平的提高。然而,家庭责任制强调农村集体土地使用权和经营权的明晰,为家庭经营创造了制度基础。由于家庭责任制没有明确集体土地相关权益的交易、抵押和转让等权限,随着农业机械化、规模化和市场化水平的提高,集体土地产权的某些限制逐渐成为阻碍农业现代化建设的制度因素。只有进一步明确农村集体土地产权,才能降低交易成本,通过将生产要素配置给最具效率的生产者,形成适度规模经营,最终提高农业生产力。2011年,国家农业部、国土资源部、财政部联合下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》,允许农民以转包、出租、转让、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权,进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作。农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地,包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。农村集体土地确权登记,依法保障和确认了农民的土地物权,为我国农村土地的顺利流转提供了良好契机,打开了农村土地流转的新局面。

深化土地管理制度改革,促进城乡统筹发展还面临着一系列亟待解决的问题,需要进一步完善制度、深化改革。比如统筹城乡规划,促进城乡用地结构和布局优化;比如要积极稳妥地推进农村土地使用制度改革,指导农村集体土地使用权规范流转;还有,要深化推进征地制度改革,切实维护农民的土地合法权益等等。

早在2008年9月,山东枣庄成立了中国第一家农村土地使用产权交易所,首批为徐庄土地合作社的200多户农民颁发了土地使用产权证。枣庄市农村土地制度改革由三个部分组成:发放土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易市场、发展农村土地合作社(杜朝晖,2010)。集体土地确权为农村土地流转建立良好的基础,并创造了一系列具有一定普遍适性的农村土地流转模式,成为我国农村土地流转制度改革的重要方向。其中具有代表性的有枣庄模式、成都模式、扬州苏州模式等。通过总结目前基于集体土地确权的农村土地流转模式,集体土地确权对农村土地流转和农业发展的效应主要表现为以下几个方面。

另外,由于农村土地征用制度与失地农民的社会保障制度存在缺失,使得失地农民的生活以及生产面临诸多困难,只有建立相应的农村土地征用制度以及失地农民社会基本保障制度才能从根本上解决这些问题。

第一,集体土地确权作为产权明确的方式,为农村土地流转建立了坚实的制度基础。长期以来,我国农村土地流转的发展较为缓慢,其根本原因在于农村土地承包经营权的不完全性。在以家庭承包责任制为基础的基本经营制度上,集体土地的产权明确程度不足以构成农业规模化、市场化和现代化经营的制度条件,应当探索新的模式来规避这一制度性缺陷。比如,在枣庄模式中,通过发放土地使用产权证,持证人在产权期限内,可依法使用、经营、流转、转让土地,也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保,充分保证了集体土地相关产权的交易。同时,政府建立市、区、乡镇三级有形的农村土地使用产权交易市场,各地区分别建立农村土地使用产权交易服务中心和交易服务所,为土地产权交易创造良好的市场环境。

第二,集体土地确权能够使农户、集体、企业和政府等市场主体之间形成更稳定的契约关系。我国农村家庭承包地互换、转包、再承包等流转模式,自从实施家庭承包责任制以来就一直存在。为了适应农业规模化、机械化和市场经营的需要,家庭承包地的大规模流转近年来在我国广大农村地区兴起。这种大规模的土地流转过程中的一个突出问题就是,由于土地产权的模糊导致农户、集体、企业和政府之间的契约关系不稳定。由于土地流转市场的信息不完全及土地流转相关制度的滞后甚至缺位,土地流转引发的纠纷越来越多,转入转出农户、集体、企业经常因为契约关系不明爆发冲突。农村土地流转已经成为必然趋势,政府政策扶持、法律制度规范正是当务之急。通过对集体土地确权,能够让参与土地流转的农户、集体、企业和政府的市场主体基于市场机制形成相对稳定的契约关系,契约关系的完善有利于实现各方利益的改进。

第三,基于集体土地确权的农村土地流转是发展农业现代化的必然要求。随着工业化和城镇化到了一定的阶段,发展农业现代化是市场经济条件下提高农业生产效益和农民收入的根本出路。现代农业客观上要求农村土地的集中连片,以便于实行大规模高效率的机械化操作。在家庭经营方式下,由于生产经营过于分散,不具备采用现代技术的能力和条件,不利于提高土地产出率和劳动生产率。同时,分散经营导致农业生产整个过程难以实现有效控制,农业的标准化生产、农产品质量安全和品牌建设难以落实。农村土地流转能够有效提升土地产出效率、降低农业生产成本,能为农业生产规模化和农业产业化经营提供所需平台,是发展现代农业的基础。加快农业现代化建设,必然要求土地适度规模经营,而给予集体土地确权的农村土地流转是规模经营的有效途径。

与此同时,加快土地流转,实现城乡资源要素均衡配置,有利于工业和农业,城市和农村对接,有利于农村剩余劳动力转移、剩余土地闲置问题,有利于推进新型城镇化,缩小城乡基础建设差距,是实现城乡经济社会一体化的有效路径。

三、A县土地信托流转模式的案例分析

(一)A县土地流转创新模式

从2009年开始,A县作为中部地区具有代表性的农业大县,开始立足本县实际,创新农村土地流转模式。

A县信托土地流转模式的主要做法分三个阶段:第一阶段,由政府出资在乡镇或县一级设立农村土地承包经营权信托有限公司,农民在自愿的前提下,通过信托合同将自己的农村土地承包经营权委托给土地信托机构;第二阶段,农业企业或农业经营大户再从政府土地信托公司手中连片租赁土地,从事农业的规模化、市场化、现代化的农业生产经营;第三阶段,依托信托公司融资,结合农业经营和发展的需要不断完善农户、集体、企业和政府之间的契约关系。

A县信托土地流转模式有三个主要特征:一是政府创造平台,由县乡(镇)政府主动建设土地交易流转平台;二是以信托为主要特色,将信托制度在管理财产方面的优势与农村土地经营流转市场的发展有机结合;三是坚持市场运作,政府、企业、集体和农户均以市场主体的身份完善契约关系。

(二)创新模式对土地流转和农业现代化建设的作用

(1)A县信托土地流转模式是农业现代化过程中,妥善处理政府与市场关系的创新模式。A县模式由政府出资设立土地信托机构(公司),农民在自愿的前提下,通过信托合同将自己的农村土地承包经营权委托给土地信托机构,农业企业再从政府土地信托公司手中连片租赁土地,从事农业的规模化、市场化经营。这种模式变过去农户和企业两个角色间的流转为农户、企业、政府三个角色间的流转。因而,有利于规模化、集约化、机械化的农业现代化建设,有利于促进城乡资源要素平等交换和均衡配置,有利于形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

(2)A县信托土地流转模式是提高土地利用效率,让农民分享现代化成果的有效途径。土地是稀缺资源,尤其是在工业化和城镇化加速阶段,土地资源的稀缺性更加显着。2013年的中央一号文件指出,稳定农村土地承包关系,抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式。坚持依法自愿有偿原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。A县信托土地流转模式就是在现有土地制度基础上,进行提高土地利用效率和利用方式的大胆创新。A县信托土地流转模式不仅增加了农民收入,同时带动资本下乡,推进村镇建设,改善乡村治理。能够提升土地利用效率,实现农村土地的市场价值,真正能够让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

(3)A县信托土地流转模式是一种相对规范的土地流转模式,具有一定的适应性和推广价值。A县信托土地流转模式中的信托契约具有比其它委托、代理契约更高的稳定性,能够更好地保障农户、托管公司、农业经营公司各方的利益,便于形成了更为稳定的契约关系,大大提高了土地流转的规范性。所以,这种土地流转模式不仅适应于湖区,也适应于丘陵山地;不仅适应于水田耕地流转,也适应于种植茶叶、药材等旱土甚至林地、养殖水面等的流转。因此,A县信托土地流转模式在我国农业现代化建设中具有一定的推广价值。

(三)小结

通过对A县信托土地流转模式的分析发现,在进行土地流转模式创新的过程中,要注意以下三个方面的问题。一是要充分尊重农民的意愿。对于我国大多数农户而言,土地是其最基本的生产资料,更是其“活命田”和“不能实现非农就业的退路”。必须充分保障农民有种地的基本权利,各级政府和组织不能随意收回家庭承包地。二是要充分遵循市场规律。只有遵循市场规律,妥善处理好市场和政府关系,才能实现土地资源的市场价值,这是保证农民共享现代化成果的物质基础。三要坚持生产力标准。土地制度创新探索,要始终坚持以农业生产力的解放和农民收入水平的提高为导向。凡是有利于生产力解放的方式,就要敢于从农村基层进行创新实践,这里是中国特色社会主义改革的起点,也是前沿阵地。A县信托土地流转模式的推广以农民群众不断提升的满意度作为推动工作的主要动力,尊重农民话语权,并确保农民能充分获得土地流转所带来的土地增值收益。当地农民对于这一的土地流转模式非常乐于接受。

四、政策建议

十八大报告再次强调:解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。农村土地流转制度缺陷已成为阻碍我国城市化进程、掣肘农村经济快速发展及农民持续增收的重要问题。鉴于此,近年来国家连续密集出台关于农村土地流转的重要政策,意图堵上这一制度漏洞。本文基于A县信托土地流转模式的案例,分析了集体土地确权对农村土地流转和农业现代化发展的作用,并提出以下政策建议:第一,在完善现有的土地流转制度的基础上,应根据农村农业发展需要积极创新土地流转和农业现代化发展模式,从根本上提高农业生产效率和农民收入。通过结合当地基本情况和现实困难,灵活构建行之有效而又平等互利的土地流转平台,着力于解决包括农村土地流转在内的“三农”问题通常面临的“最后一公里”难题。第二,在工业化、城镇化和农业现代化同步推进过程中,要充分利用市场机制实现城乡资源要素均衡配置,能够让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。必须特别强调和坚持科学发展观中“以人为本”的根本理念,始终把农民的权利放在第一位,确保农民享有土地流转中土地增值的收益。第三,建立和完善农村土地流转的社会化服务体系,降低土地流转过程中农户和企业的风险。通过建立由政府、中介机构及金融机构等组成的完善的农村土地流转服务平台,是保证处于先天弱势地位的农民在土地交易中获取收益的基础。

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注

相关文章

网站地图xml地图